來源:李永生編輯


近日,一位國際知名評級機構專家的觀點在網絡悄然走紅。觀點認為,面對國內外的經濟沖擊,地方政府財政收入面臨較大的下行壓力,但由于保民生穩增長的需要,對城投公司的支持意愿反而加強,因為——“城投公司在處理政府關系、項目投資經驗方面具有其他國企和民企不具備的優勢。”

這個觀點說明了城投對于地方發展的地位,那就像是梵蒂岡之于天主教,木葉村之于忍者界。首先表個態,筆者也是贊同這個觀點的。

談一談“城市發展命運共同體”

D博士,城投咨詢泰斗,在很多場合,他都會呼吁地方政府要認識城投、認清城投。受D博士的觀點影響,筆者在給城投做轉型咨詢項目的時候也會提倡堅守“背靠市長、面向市場”的基本定位。地方政府和城投公司,只有相互理解和信任才能構建良性、高效的地方城建投融資體制,提高國有資本投資和運營效率,發揮好城投作為地方經濟穩增長“壓艙石”的作用。

當前,城投公司轉型已達成共識,對于城投公司轉型,各地政府實際上大都支持,城投公司自己也都有一定信心。現實總比理想骨感,筆者在近期的走訪調研過程中,也遇到不少地方面臨著差不多的困擾——政府想支持,但不知如何支持?城投公司想被支持,但不知如何獲得支持?

如何解釋、解決這個兩難的困境?

筆者翻閱辭海,山寨了一個新名詞——城市發展命運共同體。顧名思義,這是從“人類命運共同體”那兒抄作業來的,只是恰好可以解釋地方政府與城投公司的“微妙”關系。

面對當今世界問題重重,中國拿出了消弭全球各種亂象的“中國鑰匙”——“構建人類命運共同體”。從2012年至今,“人類命運共同體”已被全球絕大多數國家和地區認同,構筑了中國乃至世界面對百年未有之大變局的牢固防線。

對于世界發展來說,人類是主體,各個國家和地區的人類構成了“命運共同體”;對于城市發展來說,政府是主體,城投也是,地方政府在城市的發展進程中舉足輕重,城投公司也在日以繼夜地改造著城市的面貌與氣質,政府與城投,在某個看不見的維度慢慢交織成了城市發展命運共同體。

政府與城投互動的基本邏輯

這是個哲學題,解釋起來費勁,筆者就盡可能通俗地闡述。

“我們轉型的定位不需要高大上,可以參考我們市長關于國有企業的定位——用市場化的手段經營管理好政府壟斷性的資源。”這是某沿海縣級市城投老總在和筆者談“十四五”轉型發展時說的話。說實話,振聾發聵,把政府和城投的關系臨摹得干凈、麻溜兒。

平臺公司發展的20多年進程,離不開地方政府的大力支持。不管是直接的資產資源注入(包括早期公益性的資產)還是信用擔保、承諾等等,都算是把城投拉扯大了。筆者在雜談系列中多次提及,平臺公司迫切需要轉型發展,重新煥發生機,來支持地方城市基礎設施建設和經濟社會發展。如何煥發新機和轉型發展?在筆者看來,很重要的一點還是需要地方政府的大力支持。 

43號文引發的政府融資“去平臺化”,進而演進到城投轉型的“去行政化”,這是一個基礎的邏輯演變,也帶來了兩個極端:過分強調市場化與政企不分。

“城投公司轉型絕不是要脫離政府完全走向市場,反而通過地方城建投融資機制多位一體的綜合改革,政府與城投的互動關系會得到強化,這種良性互動強化會助力政府的治理體系和運行效率的優化、升級,也會讓城投獲得涅槃重生。”D博士斬釘截鐵,一如他20多年前涉獵城投咨詢時的果敢。

“城投轉型就像孫猴子翻筋斗,再怎么折騰還在如來手里,城投轉型要著力于城市發展新的理念之上,應需而變。”馬老師一如既往地精辟,40多年來的智慧全刻在他后移的發際線上。城投轉型發展的方向一定是暗合城市發展規律的,馬老師的話實際上也契合了這個概念——城市發展命運共同體,一個城投與城市共存、共贏、共榮的有機體。這個“城市發展命運共同體”的存在,就是政府與市場,政府與城投良性互動的底層邏輯。

這里面的主體是政府和城投——政府的訴求是“六保”、城市建設、城市運營、公用事業、產業發展、債務化解、扶貧攻堅、生態治理……城投的功能是搞融資、搞建設、搞扶貧、抗洪救災、園區招商、產業投資、支持抗疫、復工復產……是不是一拍即合?

基于大局觀來說,城投可以通過兩項基本職能來實現服務政府意圖與構筑自身能力兩端平衡,即國有資本投資和運營,這實際上也是地方打造兩類公司的基本意圖。老生常談,城市為殼,產業為核,城投也會在完成政府事項過程中以基礎設施建設創新性地培育與發展企業的經營管理能力和資源整合能力,以資源嫁接、資產整合的平臺建設方式擴大國有資本的影響力和控制力,參與本地產業轉型升級,助力當地戰略新興產業布局。

政府與城投如何互動?

后疫情時代,城投公司重要性不言而喻,如何依托政府有效地支持實現地方發展和平臺轉型的共頻共振,則顯得尤為關鍵。

先說政府對城投,關鍵詞就是“支持”。

在當前政策收緊、任務艱巨的新形勢下,地方政府對平臺公司的支持邏輯發生了根本性變化,由此前的直接信用背書變成了以后的間接信用支持。在合法合規且可行的范圍內,筆者將政府對城投公司的支持分為軟支持和硬支持兩個方面。軟支持,主要是政策、機制等方面;硬支持,主要是資產、業務、債務等方面。

硬支持相對務實一些,比如筆者在雜談《一大波城投更名城發其中隱含了怎樣的秘密》中提到的,很多地方將地方城投、水投、交投、文投、旅投等五花八門的平臺公司進行大整合組建城市發展集團,短期內便能夠顯著提升市場化融資能力;比如某地把所有的礦產資源都陸續劃給城投公司,包括縣區的采礦權、探礦權,也支持公司去談,對于一些民營的礦產開采公司,政府通也支持公司來經營管理,這里要么收購、要么就是行政手段了。

軟支持往往效果更加持續,比如2016年的財綜4號文出來后,成都、杭州、石家莊等地就發文讓城投公司作為做地主體,承擔土地整理業務,通過相對市場化的手段為城投提供了穩定的現金流;比如很多地方明確讓城投公司作為項目代建單位,在保障城投基本業務體量的同時也為城投提供了參與市場化競爭的緩沖期;比如某省會城投老早就采取了年薪制改革,按照可用資本轉化率來核算公司經營效益,在政府支持下,經過公司全體員工的共同努力,公司效益提升了,公司從領導班子到基層員工也都有了大幅度提升,著實讓外人(尤其是機關單位的)看的好生羨慕。

創新一點的,比如東部某沿海城市,市長定了每周二為“城投辦公日”,這天市長主持,政府相關部門參加,會在城投集中商議相關事項,并協調相關部門支持。當然了,政府成立必要的投融資管理委員會,至少常務副職分管城投公司等等,都是政府對城投公司日常工作協調機制的具體形式。

再說城投對政府,關鍵詞就是“響應”。

用上面那位市長的話說,城投的“響應”就是用市場化的手段經營管理好政府壟斷性的資源。相對政府支持城投的“一攬子”舉措,城投的能量顯然小得多,但是能動性的大小則取決于城投的老總了。在傳統“不做就不會錯”的中庸思想下,雖然守住了“國有資產保值”的底線,但也錯失了在當前絕佳的政策窗口期發展壯大的機遇。

筆者將這種響應總結為“123法則”:做好1個規劃、規避2種風險、提升3大能力。

做好1個規劃,即中長期發展戰略規劃。科學、合理的發展戰略規劃不僅能從戰略上明確企業中長期的經營哲學、發展定位、發展目標和階段目標,也能從戰術上幫助企業調整業務布局和優化內部管理。

規避2種風險,即過度保守的風險和盲目激進的風險。需要平臺公司發揮主觀能動性,積極抓住“雙循環”機制和區域性的戰略機遇,同時也要堅持規劃引領,聚焦主業,完善風控和投后管理,避免造成國有資本流失。

提升3大能力,即市場化融資能力、資本運作能力和項目運作能力。通過資產資源整合做大做強提升主體信用和融資能力,通過市場化的資本運作實現以資本為“紐帶”助推地方產業升級,通過強大的項目管理能力優化資源配置。

不管是政府對城投公司的支持,還是城投對政府的響應,是需要持之以恒的。試想,失去了政府支持后,城投公司還可以獨立自主的去獨當一面么?即便你有資本和能力去獨當一面,但是你敢么?萬一弄個投資失敗,扣上國有資產流失的帽子就涼涼了。當然了,在中國地方主政領導頻繁調整的情形下,讓幾任領導一如既往地去支持城投公司的發展,這也需要看地方主政領導的執政藝術了。不過你若回頭看看過去三十年的華夏大地,但凡一個發展比較快、比較好的城市,無一沒有城投公司的精彩亮相和奮發作為。這也許從另外一個方面,給我們的推論提供了有力的作戰。

       說句題外話,這篇雜談也僅僅是金先森的一家之言,地方政府與城投公司構筑的“城市發展命運共同體”顯然不會像文章說的這么簡單,還需要通過實踐來修正理論,還需要多聽專家和大家的想法來博采眾長。

2020年11月03日

關于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見
山東:到2022年,基本建成全國新型基礎設施建設先行區和示范區

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